Os mais de 5,5 mil prefeitos eleitos em outubro começam 2025 com um desafio dos grandes: conduzir seus municípios na transição tributária prevista pela EC 132/23 para ocorrer entre 2025 e 2028. Nesse período de adaptação, o novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) passará a substituir o ISS e o ICMS, impactando diretamente a principal fonte de receita dos municípios brasileiros.

O IBS, que promete unificar a tributação sobre bens e serviços, surge como uma tentativa do governo federal de simplificar o sistema tributário brasileiro. No entanto, especialistas alertam que essa mudança poderá trazer sérias consequências, especialmente para os municípios menores —  que somam cerca de 4,8 mil cidades no país — que frequentemente dependem de receitas do ISS para financiar serviços essenciais. 

O mestre em Direito Tributário pela USP, Carlos Crosara, elenca alguns desses desafios. 

“O primeiro deles será a convivência com dois regimes jurídicos tributários — o que já aumenta ainda mais a complexidade do sistema. No período de transição, o ISS ainda vai estar valendo com toda sua legislação e regulamentação e vai começar a entrar em vigor, paulatinamente, o IBS. E vai gerar também uma necessidade de investimento em tecnologia e infraestrutura, para rodar esses dois sistemas.” 

Não cumulatividade do IBS

Outro ponto levantado por Crosara, que pode trazer desafios para os gestores municipais, é a questão da não-cumulatividade do IBS. 

“A não-cumulatividade consiste em, se você tiver uma tributação numa transação anterior, você pode aproveitar esse imposto que você arcou na operação anterior, para abater do imposto devido na transação posterior.”

Neste ponto, para Crosara, será necessário uma grande modificação na escrituração dos contribuintes para poder usar essa nova sistemática não-cumulativa, já que nem eles, nem os fiscais tributários, estão acostumados a esse novo modelo. “Vai ser um longo período de adaptação até que eles se habituem a esse novo modelo.” 

Impacto para as cidades

A expectativa é que o novo imposto traga maior equidade na tributação, mas até que isso aconteça, os prefeitos — principalmente das cidades menores — terão, além de se adaptar às mudanças, garantir que a qualidade dos serviços públicos seja mantida, mesmo em um cenário de incertezas fiscais. 

Ranieri Genari, advogado especialista em Direito Tributário pelo IBET, acredita que o impacto para esses gestores será grande, ainda mais no período de transição.

“Do ponto de vista de planejamento — tanto financeiro quanto orçamentário — esse prefeito vai ter um pouco mais de dificuldade para fazer essa composição orçamentária e para entender o quanto esse município pequeno vai deixar de arrecadar ou ter uma elevação dessa arrecadação. Então ele precisa entender que o estudo preliminar para que ele possa tomar essas decisões vai ser muito importante.” 

O tamanho da máquina pública também pode ser um fator importante no período de transição, mas o dinamismo econômico maior das cidades de grande porte também será afetado pela reforma, como acredita o assessor de orçamento Cesar Lima.

“Geralmente, as prefeituras menores dependem mais de transferências intergovernamentais do que de sua própria arrecadação. Já para as maiores, que têm uma movimentação econômica maior, esse impacto será mais sentido, mesmo com os “amortecedores” criados para a transição — e certamente haverá perdas num primeiro momento.”

Lima ainda explica que para essas perdas foi criado o fundo de compensação — Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) — que deve atuar para zerar eventuais perdas de arrecadação advindas da reforma tributária.

O período de transição previsto pela EC 132 será de 7 anos, tempo em que IPI, PIS, Cofins, ICMS e ISS  —  impostos que os brasileiros pagam na hora de comprar um produto ou serviço — serão substituídos por CBS, IBS e IS.  

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